Viimasel ajal on
palju võetud sõna riigieelarve kohta. Kuna olen oma tööelus tegelenud avalikus
sektoris strateegilise finantsplaneerimisega, siis ei saa mitte vaiki olla. Riigieelarve
vajab tõesti metoodilist remonti. Minu kui finantsjuhi jaoks on kurb, et riigieelarvest
kõneldes aetakse kõik finantsjuhtimise terminid ja mõisted segamini. Ei tehta
vahet, mis on finantsarvestus, mis juhtimisarvestus ja mis kuluarvestus. Jah,
kõik kuuluvad finantsjuhtimise portfelli, kuid kõigil on oma eesmärk ja sisu.
Riik soovis läbi nn
tegevustulemuskulueelarvestamise metoodika kasutusele võtuga
leida eeskätt kulutõhusust, läbipaistvust. Kuid kas on nii?
Avaliku sektori üks
eelarve kriteerium on läbipaistvus ja arusaadavus kõigile selle kasutajatele (finantsistid,
juhid, valitsus, riigikogu ja kõik teised, kes huvi tunnevad). Kuid riik võttes
kasutusel eelarvestamise meetodina kuluarvestuse on saavutanud täpselt vastupidise
tulemuse.
Selleks, et sellest probleemist
aru saada tuleb mõista, mis on kuluarvestus ja mis on juhtimisarvestus.
Kuluarvestus on
suunatud toodete omahinna arvutamiseks ja muidugi ka kulude efektiivsuse
saavutamiseks. Paraku riigis ei ole teenustel omahinda, vaid on aastane kulu.
Ma ei ole veel kokku puutunud, et arvutatakse konkreetset teenuse ühikuhinda.
Samuti tekib küsimus, mille vastu seda mõõta? Mõõtmise aluseks peab olema
võrreldav metoodika. Kuid iga ministeeriumi tulemusvaldkonnad on ju erinevad.
Samuti ei saa teha rahvusvahelist võrdlust.
Kuluarvestus tegeleb
eelkõige kulude hindamise, mõõtmise ja analüüsimisega, samas kui eelarvestamine
on keskendunud planeerimisele ja ressursside eraldamisele konkreetsete
eesmärkide saavutamiseks. Mõlemad meetodid hõlmavad kulude võrdlust ja
parandusmeetmeid, kuid neil on finantsjuhtimises erinevad eesmärgid.
Eelarve on eeskätt
finantsplaan ja ressursikasutus limiidid. Kuluarvestus on hinnakujundus,
konkreetse toote(teenuse kulude struktuuri analüüs ja ressursikasutuse analüüs.
Kuluarvestust
kasutatakse tegevuspõhise eelarvestamise meetodi kasutamisel, kuid sellel on
kindel eesmärk ja omad plussid ja miinused. Tegevuspõhine eelarvestamine (ABB)
on meetod, mis jaotab ressursse vastavalt konkreetsetele tegevustele ja
protsessidele organisatsiooni sees. Selle lähenemisviisi eesmärk on parandada
kuluefektiivsust, tuvastades seose kulude ja neid juhtivate tegevuste vahel.
Peamised omadused:
• Jaotab ressursse tegevuste ja
protsesside alusel
• Tuvastab kulude ja tegevuste
vahelise seose
• Keskendutakse kuluefektiivsuse
parandamisele
Tegevuspõhise
eelarvestamise plussid ja miinused
Plussid:
• Annab parema ülevaate
kulukäituritest
• Edendab kulutõhusust ja
optimeerimist
• Parandab jõudluse mõõtmist ja
juhtimist
Miinused:
• Võib olla aeganõudev ja
ressursimahukas
• Nõuab täpseid tegevus- ja
kuluandmeid
• Ei pruugi sobida kõikidele
tööstusharudele või organisatsioonidele
Tegevuspõhine
eelarvestamine on enamasti kasutusel tootmises, kus on väga oluline aru saada
toote omahinda mõjutavatest kuludest ja neid mõjutavatest käituritest.
Avalik teenuse
osutamist ei saa võrrelda kuidagi tootmisega, Jah avaliku teenuse osutamisel on
kulutõhusus väga oluline ja peab teadma, mis kulud seda mõjutavad, kuid riigieelarve
summaarsel tasandil on see liiga detailne info. Kulude kokkuhoiu jaoks ülevaate
saamiseks ei pea kulusid keeruliselt ümber jagama, vaid on vaja aru saada, mida
iga ressurss tähendab ja kas viib eesmärgile lähemale.
Enamasti on riikides kasutusel nn traditsiooniline eelarvestamine, aga
sellel on ka omad plussid ja miinused.
Traditsiooniline eelarvestamine on meetod, mis kohandab eelmise
perioodi eelarvet inflatsiooni, tulude kasvu või muude asjakohaste tegurite
põhjal. Seda lähenemisviisi peetakse sageli "ohutuks" võimaluseks,
kuna see tugineb ajaloolistele andmetele ja tõestatud suundumustele.
Peamised omadused:
• Lähtudes eelmise
perioodi eelarvest
• Korrigeeritakse
inflatsiooni, tulude kasvu või muid tegureid
• Toetub ajaloolistele
andmetele ja suundumustele
Traditsioonilise eelarve koostamise plussid ja miinused
Plussid:
• Lihtne ja hõlpsasti
rakendatav
• Nõuab vähem aega ja
ressursse
• Pakub järjepidevust
ja prognoositavust
Miinused:
• Ei pruugi arvesse
võtta muutuvat majanduskeskkonda
• Võib süvendada
ebaefektiivsust või aegunud tegutsemisviise
• Võib innovatsiooni ja
uuendusi pärssida
Traditsiooniline
eelarvestamine on üldjuhul ei taga kulutõhusust kuna kulude planeerimisel lähtutakse
mineviku kulubaasile ja selle kujunemise aluseks olevatele tegevustele,
eesmärkidele.
Minu arvates on riigis
kõige mõistlikum võtta kasutusele nn hübriid eesmärgi põhine eelarve, mis jaguneb
operatiiveelarve ja strateegiline eelarve.
Operatiiveelarves on
kulud kajastatud eesmärgi põhisel traditsioonilise eelarvestamise põhimõttel ressurssi
eelarvena (näiteks asutuste palgakulu, majandamiskulu, toetused jne). Muidugi
eeldab sellise eelarve kasutamine siiski pidevat kulude inventuuri ja
vajalikkuse hindamist, et mitte takerduda staatusesse „nii on alati olnud“ ning
küsitakse ka nende kulude planeerimisel: miks neid kulusid on vaja, miks need suured/väiksed
on, kas iga kulu täidab asutuse tegevuse eesmärki jne.
Strateegiline eelarve
on esitatud tulemuseelarvena (nt projektilaadsed tegevused, investeeringud, arenduskulud
jms) ehk igal tegevusel või tulemuse jaoks on eraldatud kindel summa. Oluline
on see, et selle summa kasutamine võib olla ressursside osas paindlikum st pole
kindlat määratletud kulude majanduslik sisu tulemuseni jõudmiseks (ei pruugi ju
teada, kas tulemus saavutatakse enda tegevusena või sisse ostetud
teenusena).
Selline hübriid lähenemine
eeldab, et nii operatiivtasandil kui ka strateegilisel tasandil on eesmärgid ja
need peavad olema selged ja mõõdetavad. Samuti on oluline eesmärkide täitmine välja
tuua eelarve täitmise aruandes. Hetkel ma pole tegelikult näinud riigieelarves
seda eesmärkide täitmise osa. See tähendab tegelikult seda, et avaliku sektori eesmärgid liiga abstraktsed või tulemus ei
sõltu otseselt sisse pandud eelarvest. Avaliku sektori eelarve KPI/d
ongi vist pigem kvalitatiivsed kui kvantitatiivsed. Selleks, et leida
eelarvega või üldse rahaliste näitajatega seotud mõõdikuid peab olema kindel,
et on olemas korrektne võrdlusalus ning selge eesmärgi püstitus. Näiteks eelarvestamisel
saab kvantitatiivselt mõõta tähtaegadest kinni pidamist, etteantud eelarve
täitmise %, prognoositäpsust, vastandada erinevaid perioode. Per ühik näitajate
välja toomisel peab olema kindlasti analüüsi võrdlusbaas.
Väga oluline eelarve tunnus on ka see, et see
peab olema juhtidele arusaadav. Juhid peavad saama aru, mida nad otsustavad. Riigis
kuluarvestusel põhinev hetkel toimuv eelarvestus ei anna otsustajatele mitte
mingisugust infot. Samuti ka mitte finantsistidele. Programmi kulude osas ei
saa teha otsust, et kärbime 10%, sest tegelikult sisaldab programmieelarve palju
kaudseid kulusid, mida niimoodi kärpida ei saa. Ma tõin alati näite, et
finantsosakonna kulu on üldiselt kaudne kulu ja jaotub kõigile teenustele. Kui
nüüd ühte teenuse eelarvet vähendada, siis kas vähendame finantsisti palka või
keerame toas kütte maha vms. Samuti on programmiga. Programmi eelarves on
kindlasti sees ministeeriumi kui üldjuhtimise kulu.
Eelarve peab olema läbipaistev. Jah, sel aastal
toodi juurde infolehed, kuid minu arvates võiks panna juurde miljon lehekülge
tabelit, et otsustajad hoomaksid millistest kulukildudest tegelikult koosneb
ametlik riigieelarve ja siis püüda selle järgi otsuseid teha. Tegelikult
riigieelarve protsessis räägitakse ikkagi ressursikuludest (nt õpetajate, päästjate
palgad, pensionid) ja arenduskuludest (nt üleminek eesti keelsele õppele). Põhimõtteliselt
on nii, et kui juhid otsustavad, et nüüd vähendame või suurendame mõnda kulu,
siis finantsist keerutab need otsused infosüsteemist läbi ja vähendused ning suurendused
võivad maanduda erinevatesse teenustesse, tegevustesse ja programmidesse. Kuid
see pole ju läbipaistvus.
Hea eelarve peab olema ka lihtne hallata.
Praegune kuluarvestusel põhinev riigieelarve on tohutult ressurssi mahukas ja
nõuab palju kunstlikku tööd. Selle asemel, et keskenduda kulude analüüsile,
tehakse asutustes lõputult kulumudeleid, jooksutatakse neid läbi KAIS-i
(kuluarvestuse infosüsteem) ning see tarkvara on sageli hangunud. Kuna ressurssi
põhised kulud jooksutatakse läbi 9 mooduli, siis pudinevad suurem osa kulusid
minikildudeks ja tekivad ka ümardamisvead ning palju muud. Finantsistid
veedavad tunde otsides vigu. Seega kas on otstarbekas raisata tööaega selle
peale, et keegi mõtles välja eelarve ülesehituse, mida keegi tegelikult päris
elus ei kasuta.
Asutuse sees tegelik elu käib siiski tavalise
ressurssi põhise eelarve järgi. Muidugi on vaja teada, palju näiteks teenuse
aasta kulu on või isegi ühikuhinda. Kuid
seda ei pea tegema iga päev ja isegi iga aasta. Samuti pole see vajalik
operatiivotsuste tegemiseks, vaid pigem analüüsiks. Minu arvates sobibki
tegevuspõhine kuluarvestusel põhinev eelarvestamine strateegiliseks vaateks ja
informatsiooniks, kuid see ei saa olla põhieelarve ega kululimiitide aluseks.
Selge, arusaadav finantsjuhtimine on iga ettevõtte/organisatsiooni
tugeva tervise alus. Seega tasub mõelda, kas Eesti riigis on nii?
